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农村义务教育保障机制资金专项检查探析

作者: 李朝阳

  为了贯彻执行义务教育经费保障机制改革政策,推进义务教育经费保障机制改革工作的全面开展,云南省财政厅通选聘社会中介机构,对各州(市)义务教育经费保障机制专项经费管理情况进行专项检查。本文对义务教育保障机制资金专项检查工作经验、存在的问题及解决思路进行了总结分析和探讨。
  一、检查目的
  (一)监督制约作用
  包括查错纠弊等作用;在专项检查中,发现义务教育经费保障机制执行过程中存在的错弊;根据专项检查现场取得的第一手资料和数据,能独立、客观地分析存在问题的根源和实质,提出有效的改进措施,从而体现财政部门对财政专项资金使用情况的监督作用。
  (二)咨询服务作用
  通过委托单位的协调,服务单位充分利用自身的政策、专业知识帮助被检查单位解决在管理工作中遇到的部分困难、存在的部分问题,帮助被检查单位提高管理水平。
  (三)建设完善作用
  包括规范管理、服务于义务教育经费保障机制、完善内部管理制度、健全责任机制等作用。在专项检查过程中,若发现被检查单位的内部控制中存在缺陷或不足之处,帮助被检查单位确定科学、合理、可行的内部控制制度;通过开展专题检查,根据专项检查结果提出一些有针对性的政策性意见和建议。
  二、主要政策文件
  1.《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发〔2005〕43号)。
  2.《云南省人民政府办公厅关于印发云南省深化农村义务教育经费保障机制改革实施方案的通知》(云政办发〔2006〕36号);《关于印发云南省农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生生活费补助制度实施意见的通知》(云政办发〔2007〕85号)。
  3.《云南省农村中小学公用经费管理暂行办法》(云财教〔2006〕7号);《云南省农村中小学预算管理暂行办法》(云财教〔2006〕8号);《云南省农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理暂行办法》(云财教〔2006〕9号)。
  4.《云南省进城务工农民子女在城市义务教育阶段就读工作指导意见》(云教计〔2006〕14号);《云南省城市低保家庭学生“两免一补”工作指导意见》(云教计〔2006〕15号)。
  5.《关于<农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法的通知>》(云财库〔2006〕19号)。
  6.《关于印发<云南省农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生生活费补助资金管理办法(暂行)>的通知》(云财教〔2007〕34号)。
  7.《中华人民共和国预算法》;《中华人民共和国预算法实施条例》。
  三、专项检查的难点及解决思路
  (一)云财教〔2006〕7号文件执行中的难点及解决思路
  1.关于公用经费开支范围的问题。《云南省农村中小学公用经费管理暂行办法》(云财教〔2006〕7号)第三条规定:公用经费开支范围包括:教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、防暑、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置,房屋、建筑物及仪器设备的日常维修、维护等。不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面的开支。
  (1)部分学校用公用经费列支守校人员及保安服务人员劳务费、食堂炊事人员工资、临时代课人员补贴的情况。
  (2)部分学校用公用经费列支部分基本建设项目前期经费、附属工程费的情况。
  (3)部分学校用公用经费偿还以前年度各种债务支出。
  解决思路:
  (1)各学校守校人员及保安服务人员劳务费、食堂炊事人员工资、临时代课人员补贴等属于人员经费的支出,应纳入各学校年度预算,由当地财政应予以保障。
  (2)对属于基本建设项目的前期经费、附属工程支出的,应尽可能利用农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金予以实施,不足部分由各地方政府予以扶持。
  (3)对偿还各种债务支出的处理:对因各种原因支出以前年度应付未付的属于日常运行维护的相关支出,一方面各级公用经费资金应及时拨付,另一方面各学校应严格执行《云南省农村中小学预算管理暂行办法》(云财教〔2006〕8号),加强资金支出的预算和管理,做好相关支出的及时报销管理,避免部分支出长期不报销。对属于“普九”期间产生的相关债务问题,应纳入当地政府各年度财政预算,安排专项资金化解债务问题。
  2.关于教育培训费开支限额的问题。云财教〔2006〕7号文第三条规定:教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排,用于教师按照教育行政主管部门、学校年度培训计划等参加培训所需的差旅费、伙食补助费、资料费和住宿费等开支。在检查过程中存在2种情况:
  (1)部分学校培训费开支占公用经费总额的比例偏低,个别学校甚至教师培训费为零;从培训费的支出情况分析,教师培训中送出去培训的机会较少,主要是县、乡学校的内部交流,对教师专业素质提高的培训所占比例较低。
  (2)以教研活动的名义支付教师伙食补助或餐费的现象较多。
  (3)少数学校以培训名义支付的教师阅卷补助、运动会补助等。
  解决思路:云财教2006〕7号文第三条对教师培训费的规定中5%应作为下限规定,也就是说,5%的教师培训费是最低要求。各农村中小学应该重视教师培训,并在会计核算过程中做好教师培训费的归集和核算,使培训费更好地为提高教师的教学和专业能力服务。
  ①各州(市)学校应明确教师培训费的支出条件,界定培训费的支出范围,避免部分学校以教研活动的名义支付培训费;培训费的支出除要有明确的培训计划和预算外,教育局和各学校应将培训费的使用纳入刚性考核指标,按相关规定和要求使用培训费;在培训费的使用上应考虑统筹和分散相结合的方式,将部分培训费在一定的层面上集中起来,利用优良的资源平台上以请进来送出去的方式,使更多的教师能在更高的层面上得到培训的机会并共享培训资源。
  ②部分地区各乡镇的小学多数未实行集中办学,山区学校到乡镇学校路途较远,在集中搞教研活动、集中备课、集中阅卷的推动下,实际让许多山区中的教师在这些工作中形成了差旅费,但又无依据报销,因此在这些教学活动中形成了较多的餐费。由于义务教育经费保障机制公用经费不能用于餐费和招待费支出,部分学校借助了培训费的列支范围,将不属于培训费的餐费也挤进了该科目。
  ③对以培训费名议支付教师阅卷补助、运动会补助等,实际上属于用现金支付人员经费或教师补助,不符合公用经费开支范围,也不符合教师培训的基本要求。
  (二)云财教〔2007〕34号文件执行中的难点及解决思路
  1.享受生活费补助的对象难以实现动态管理。《云南省农村义务教育阶段贫困家庭寄宿学生生活费补助资金管理办法(暂行)》(云财教〔2007〕34号)第九条规定:县级教育部门要对享受生活费补助学生人数实行动态管理,及时掌握受补助学生人数变动情况,逐月将应补助学生人数报同级财政部门。县级财政部门在收到上级财政部门拨入的专款后要根据教育部门提供的应补助学生人数,按照相应的补助标准逐月拨付补助资金,确保补助生活费的及时发放。县本级若安排有补助资金,在拨付补助资金时,要连同本级承担的补助资金一并进行拨付。
  目前省内各州(市)、县大多根据各年度事业报表分配享受生活费补助指标,生活费补助资金到位后一次或分次支付给学校,对享受生活费补助学生人数尚未实行真正的动态管理,从而出现个别学校生活费补助指标数大于在校学生人数,而其他学校部分家庭贫困的寄宿学生又无法享受生活补助的情况,从而影响生活费补助专项资金的使用效益。
  解决思路:严格按云财教〔2007〕34号文第九条规定对享受生活费补助学生人数实行动态管理,因学生人数变动形成的生活费补助结余资金,应由县级教育、财政部门调整安排给其他符合享受生活费规定的学生,最大限度地发挥生活费补助资金的使用效益。
  2.生活费补助支付形式种类繁多。云财教〔2007〕34号第十条规定:县级财政部门、教育部门在收到上级财球部门生活费补助资金后,应于学期内每月10日前,连同本级安排的补助资金按确定的享生活费受补助的学生数、补助标准,及时将资金拨付各学校。
  在学校支付给学生生活费补助的形式上无明确规定,目前各学校主要有以下发放形式:按学期一次性发放,直接以现金支付给学生;以现金分月发放,每月发放全年补助金额的10%;将生活费补助资金全部支付给学生食堂,享受补助的学生免费就餐或少交部分餐费;将生活费补助资金支付给学生食堂,由全校学校免费就餐。
  解决思路:根据云财教〔2007〕34号第十条规定,生活费补助资金应按月发放,最大限度地保障家庭贫困寄宿学生的生活。对将生活费补助资金支付给学生食堂的,所有义务教育阶段学校学生食堂应退出承包经营模式,改由学校直接管理并实行零利润经营。
  (三)学生人数差异问题
  云南省中小学基础信息与义务教育经费保障机制管理系统于2009年秋季投入使用,完成了义务教育阶段各级各类学校、学生、教师等信息数据的采集录入、数据校对、审核、系统试运行等工作,可以查询、核实各州(市)义务教育阶段中小学生人数并实行动态管理。但实际上该系统相关数据的录入由各学校负责完成,教育报表的报出人和系统数据的采集人是同一个人,两个数据失去了相互验证的功能,该系统的运行并未实现网络化,相关数据尚未实现实时动态更新管理。
  历次检查中经常发现事业报表学生人数与学生花名册人数存在一定差异、学生花名册人数与实有人数存在一定差异。结合各年度检查情况,存在差异的原因一般为以下几种情况:
  1.学生迟到、请假或早退等情况,导致现场实点人数与学校花名册人数存在差异。
  2.因教育报表每学年编制一次,事业报人数未实现实时更新,导致事业报表人数略大于实有学生人数。
  3.个别学校为多领取补贴资金而虚报学生人数,导致报表学生人数大于学生花名册人数。
  解决思路:2012年3月26日,教育部网站通报了教育部对安徽省界首市虚报中小学学生人数套取国家教育资金663.50万元问题进行严肃查处的情况。我省各州(市)中小学校也要从中吸取深刻教训,坚决杜绝类似问题的发生,各级教育部门和各级各类学校要高度重视教育资金使用监管工作,使教育经费管理和使用始终在阳光下运作。具体应对措施:
  (1)全面开展教育事业报表报送和电子学籍数据库信息核查,及时纠正各类违规问题。
  (2)严格规范学籍管理工作,尽快完善学籍管理相关制度,就流动学生管理、补助资金发放等工作进一步作出明确规定,防止出现重复学籍或回流原籍学生无学籍情况,尽快实现学生信息动态管理。
  四、结束语
  通过专项检查,全面深入了解全省义务教育经费保障机制的实施情况、各项政策措施的落实情况,督促各地进一步落实政府责任,探索建立长效的监督检查机制,及时发现和解决改革过程中存在的问题,确保义务教育经费保障机制改革的各项政策措施不折不扣地落实,推动义务教育经费保障机制改革和运行机制完善,使党和政府的惠民政策深入人心。

论文来源:《时代金融》 2012年第14期
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