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我国慈善组织监管机制探析

作者: 金佳卉

  【摘要】慈善组织是非营利组织中从事慈善事业的组织。我国在改革开放以来,慈善事业发展的法律法规和政策初步形成,慈善组织呈现良好发展态势,慈善事业在促进社会公平、维护社会稳定等方面的作用日显突出。但同时也显现了其在参与社会救助过程的一系列问题:比如慈善组织的定位、内部治理以及监管等都成为亟待立法解决的问题。
  【关键词】慈善组织 慈善事业 监管
  
  一、规范梳理:我国慈善组织的现有法律
  慈善组织是非营利组织中从事慈善事业的组织。非营利组织是西方使用较为普遍的一个词,非政府性、非营利性、公益性都是其不可缺少的因素。慈善组织除了具备上述特点之外,还具备以民营社会性救助主要任务以及其财产的来源地捐赠性这两个特征。目前在我国慈善组织所适用的法律即我国用于规范民间组织行为的法律法规,主要有以下几个:《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》等。这些法律法规对于民间组织(包括慈善组织)的成立条件、组织机构、政府监管等作出了一般性的规定。就慈善组织所具有的财产来源的捐赠性来说,《中华人民共和国公益事业捐赠法》也应当是构成我国现行和慈善组织有关的法律规范之一。
  迄今在我国国家立法层面还未出台专门的慈善法。尽管2005年民政部就已经正式开始起草《慈善法》,2006年《慈善事业促进法》草案出台并列入国务院年度立法计划,但是过去的六年数易其稿,直到2012年的两会仍然未见到慈善立法的草案。不过可喜的是,各省市已经开始重视发展慈善事业,作为慈善事业的中坚力量的慈善组织的政策完善与法规保障已经提上日程,例如浙江省、上海市等均以政府工作报告的形式提出了完善慈善法规的重要性。江苏省更是走在全国前列,率先颁布了中国第一个专门规范慈善事业,对慈善组织作出具体规定的地方性法规《江苏省慈善事业促进条例》。
  在我国的现有法律框架下,法律承认的慈善组织形式主要有三大类,一是社会团体(例如,中华慈善总会以及各地的慈善协会);二是民办非企业单位(例如,地方民办的敬老院、福利院);三是基金会(例如,红十字基金会、中国扶贫基金会)。
  二、现状检视:监管机制的运作规则
  慈善组织是慈善事业中的主要力量,保障其在运作过程中的规范性非常重要。我国现行法规的对于其运作的监管,主要体现在以下几个方面[1]:
  (一)行政管理制度
  1.年检制度。主要对依法登记的慈善组织执行法律法规和政策的情况、业务活动的开展情况、机构以及负责人员的变动情况以及财务管理情况等内容按照法定程序进行年度检查,以确认慈善组织是否有继续开展活动的资格。民政部先后发布了《社会团体年度检查暂行办法》、《民办非企业单位年度检查办法》和《基金会年度检查办法》。根据上述三个办法规定,慈善组织的年检内容主要包括:法律法规和国家政策的遵守情况;登记事项的变动和登记手续的履行情况;按照章程开展活动的情况;资金的来源和使用状况;机构变动和人员聘用状况。慈善组织需要将材料先报送业务主管单位审查合格后方可报送登记机关。
  2.重大活动报告制度。重大活动报告制度是业务主管部门对慈善组织监管的主要制度之一,慈善组织在举行重大业务活动时,要向业务主管机关报告。在我国现行法律体系中,只有部分规章规定了社会团体重大活动的报告制度。中央层面上对民办非企业单位和基金会没有作出规定;在地方层面,一些省市在地方规范性文件中规定了重大活动报告制度,例如贵州省民政厅和常德市民政局都曾发布规范性文件;河北省沧州市民政局和内蒙古巴彦淖尔市民政局也曾发布规范性文件。
  (二)信息公开和社会监督制度
  社会监督以慈善组织的信息公开为前提,要求慈善组织向业务主管单位报告接受、使用捐赠及资助的有关情况,并以适当方式向社会公众公布。例如为保障基金会活动的公开性,相关规定要求:基金会应当遵循公开、透明的原则;基金会分支机构、代表机构以及境外基金会代表机构的设立、变更、注销登记,登记管理机关将向社会公告;基金会组织募捐应当向社会公布募集资金后开展慈善公益活动和资金使用的计划;基金会处理剩余财产应当向社会公告。
  (三)组织内部财产管理制度
  慈善组织的财产是其机构运行和实施慈善活动的物质保障,现行法律法规对不同类型的慈善组织的财产管理制度各有详略不同的规定。
  民办非企业单位和社会团体类型慈善组织的财产管理主要有以下几方面规定:第一、社会团体的资产来源必须合法;第二、资金必须用于章程规定的业务活动,不能分配给会员;第三、接受的捐助必须根据与捐助人约定的方式合法使用;第四、保障社会团体管理费用有合理的标准,避免社团财产被专职工作人员私分。
  相对于以上两种慈善组织的财产管理制度,基金会的财产管理制度有两个较为特殊的规定:一是规定了法定支出比例,规定了基金会年公益支出的最低比例和运作成本的最高比例;二是对基金会投资的管理制度,基金会可以按照合法、安全有效的原则积极实现基金的保值、增值,基金会理事会违反条例和规章决策不当,致使基金会遭受财产损失的,参与决策的理事应当承担相应的赔偿责任。
  (四)法律责任制度
  对慈善组织的违法违章行为,登记机关有权根据法律规定,依照法定处罚种类和处罚程序对慈善组织或其负责人给予行政处罚。《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》分别列出慈善组织运作中违规情形所对应的处罚,目前对慈善组织的行政处罚主要有:警告、责令改正、限期停止活动、没收违法经营额或者违法所得和罚款、撤销登记、依法取缔。
  三、缺陷反思:监管缺位、自律不足
  现实而言,发生在慈善领域的丑闻,近年来并不少见。不仅严重损害慈善组织的形象,也成为民间慈善事业发展的最大阻力。究其根源,就在于缺少一个相对独立的监督部门,以及一套行之有效的监管体制[2]。
  清华大学公管学院NGO研究所副所长贾西津谈到中国现行慈善组织法律制度时说“不仅是红十字基金会,应该说整个中国慈善组织在组织治理、监管体制、运行机制方面都还有很大的欠缺,在统一的法律制度上,还没有一套非常可操作化的监管体制”。
  (一)缺乏高效的行政监督
  目前政府对于慈善组织管理采取双重管理体制,即由“登记管理机关”和“业务主管单位”共同管理,造成了政府部门对慈善组织双重审核、双重负责、双重监管的现象。但由于这两个部门的监督都停留在同一层面上,并没有形成自上而下、由内而外的严密的监督层次和体系,导致了“双重负责”有可能变成“双重缺位”,或形成监督―推诿―敷衍的恶性循环。主管单位若发现问题却没有处罚权,就只能利用行政手段解决问题,导致对慈善组织的控制和行政干预的加重,行政机关虽然有行政执法权,但是相对于业务部门来说其和慈善组织的关系较为疏远,不利于及时发现慈善组织在具体活动中存在的问题。
  就年检制度而言,面对各式各样的民间组织,有限的管理人员很难通过年检真正达到有效监督,操作成本高,而假借公益名义牟取私利的组织往往不能被发现。仅凭年检报表不足以判断慈善组织的公益性和对其实施监督的。年检办法对于业务主管机关和登记管理机关的审查期限缺乏具体规定,容易导致审查的拖延,最终影响慈善组织的合法权益,在对相关法规规章进行修改时,必须对有关机关的年检审查期间做出明确的规定,从而防止有关机关的拖延,损害慈善组织的合法权益。
  现行规范性文件规定的报告对象都是慈善组织的业务主管单位,是否也应当向登记管理机关报告,何为重大活动,由什么机关决定,报告的时间程序如何,报告的法律效力如何,都没有做出规定。
  虽然我国现行规范性文件只规定业务主管单位的职责,却没有规定政府部门必须担任相应业务的慈善组织的主管部门,也没有规定业务主管单位不履行职责、疏于管理的具体法律责任。对监管机关的规范不健全也导致了慈善组织监管的缺位。
  (二)缺乏完善的信息披露制度
  慈善组织运行的透明度是取得社会公信力和公众支持的重要保障。现行法律法规仅原则上要求慈善组织要接受财政部门的监督或者政府有关部门的审查等,缺少详细的操作规定,对财务公示制度也没有具体明确的要求,使得慈善组织各行其是、无所适从,对工作程序信息以及项目运行的效益等方面的内容公示要求也仍然是空白,造成监督主体和被监督主体之间出现信息不对称。
  尽管在《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》中均有关于慈善组织公开其财务信息的规定,但都属于原则性规定,过于简略且操作性差。社会公众只能从某指定媒体获得仅仅一年一次的慈善组织相关信息,而这些信息只是慈善组织自行上报的信息,大多没有经过监督主管部门的主动审核(如上海慈善总会网站上虽然有玻璃袋一项公布了现金流向,但是根本不能真实反映出现金的用途和捐助的情况)。法律更没有赋予普通公民独立查询慈善组织财务信息的权利。如我国第一个私人建立中华绿荫儿童村、曾被誉为“中国母亲”的胡曼莉,就利用信息公开机制的不完善,篡改审计报告将公众的捐款挪作私用[3]。
  (三)缺乏第三方评估机制和行业自律机制
  在一个多元化的民主社会,慈善组织的社会监督体系应当也是多元化的,目前我国对慈善组织的监督着重于行政监督,而行政监督往往是一种被动的监督。虽然法律赋予行政机关主动调查的权力,但其监督还主要依靠慈善组织报送的各种文件、票据等进行审查。我国缺少慈善组织的同业自律组织,没有一个独立的第三方评估组织对慈善组织的工作绩效做出公正的评价,为社会公众和社会组织选择有效的慈善组织进行捐赠提供信息。
  四、制度完善:慈善组织的透明度和社会公信力建设
  健全和完善现行的慈善组织监督机制,必然会增加政府行政管理的成本。但不可否认,这是我们必须付出的。中华慈善总会会长范宝俊指出,我国对慈善事业发展监管体制还不够健全,任何一个组织,都不能孤立于社会而存在,所谓有利益的地方就有腐败,即便顶着一顶“慈善”的光环,慈善组织也同样要接受“被监督”,因而从制度角度说,应该做最坏的设想,一个好的制度一旦得以确立,其社会效益将是长期而深远的。
  慈善机构监管机制的一个基本核心思想应当是:行政监管、社会监督、行业自律相结合,着重增加慈善组织的透明度和社会公信力。笔者认为可以从以下几方面来完善我国的慈善组织监管机制:
  (一)统一慈善组织的登记机关和监督机关
  中国社科院渠涛教授曾指出:“中国传统的行政管理机关本来就非常庞大,管理职能和范围的分类也很细,在这样的条件下没有必要也没有理由再给登记机关赋予这种职能。如果让登记机关履行这种监督职能,必然要在硬件(设备设施)和软件(人员)上增加投入,这样一来就会同政府机构改革的大方向背道而驰。更重要的问题是,即便扩大了机构和增加了投入,登记机关是否能够不负重托身兼二职还是一个未知数。”[4]因而有人提出,可以将登记管理机关从业务监督职责中剥离出来,对慈善组织的业务监督转由业务主管单位全部承担。笔者并不赞成这样的观点。
  尽管将业务监督职责直接交由原来的业务主管单位看似操作便捷,但现有的业务主管单位对慈善组织的法律主体特殊性和独立性仍没有统一的认识,其监管范围往往按照慈善组织的业务范围划分。而这种划分的标准和界限并不清晰,且随着慈善组织业务活动的多元化和业务范围的跨领域化,登记过程中慈善组织“归口难”的现象必然会延续到慈善组织的业务监督过程中:一方面,不同的政府部门有着不同的审核标准,宽严不一;另一方面,由于监督慈善组织的责任分散于许多部门,没有任何一个部门有可能发展出处理慈善组织事务的专长,而且和慈善组织有关的事务在这些部门中都是副业,所以无法得到足够的重视和支持。
  因此,在慈善组织的日常业务活动中无需由两个主体重复监督工作,但却不能仅仅将原有的监督职责简单地转移给原来的业务主管单位,可以借鉴英国设立专门的慈善委员会的做法,结合中国的现状,建立一个统一的机构对慈善组织进行登记和监管,专门负责对慈善组织的准入监督和过程监督工作和审查监督慈善组织对捐赠财产的使用等方面情况。在各地各级民政部门设立专门的慈善组织管理机构,通过法律的规定细化其具体监督职责,并提供行为判断的法律依据。
  强化现行体制下其他政府机关监督的辅助作用,由各个部门协作统一依法对慈善进行监督,如人民银行对基金会的财务监督、审计机关的审计监督以及税务部门、工商行政管理部门对慈善组织的监督等等。这些机关不再是“可以”对慈善组织进行相应的监督检查,而是“必须”这么做,并有责任在履行监督职责时主动与民政部门进行沟通合作。
  (二)建立第三方评估机构,完善慈善组织的自律机制
  行业互律机制是实现慈善组织自我管理、自主发展的必要条件之一。在这方面,我国政府主管部门的态度尚显保守。政府应当高度重视慈善组织互律机制的建立,积极倡导那些旨在推动建立慈善组织互律机制的努力,并鼓励慈善组织通过必要的行业规范与公共道德来加强彼此之间的交流、合作与相互监督管理,推动慈善组织的健康发展。在中国的慈善事业发展中也可借鉴美国的经验,从试点入手,积极引入慈善组织的第三方评估机构,不仅可以节省有关政府部门监管精力,提高专业化程度和监管水平,也利于提高慈善行业的公信度。
  (三)完善慈善组织的社会公示制度
  建立公开的财务管理制度,善款使用的追踪、反馈机制和公示制度,及时向社会公布捐赠款物的使用情况,确保社会捐赠款物使用安全有效,确保捐赠人的意愿得到有效落实。可以规定慈善组织在定期公布年度公告之外还应当在重大事件发生时,及时做出临时报告向公众公布;对慈善项目的预期计划以及项目实施状况进行评估并予以公布;对于慈善组织违背信息披露的原则,导致披露的信息不真实、不准确、不完整,应当对慈善组织的负责人和相关责任人追究相关法律责任;借鉴英国慈善组织信息披露的要求,规定包括捐赠者在内的社会公众以及政府监督部门应当可以随时查询有关慈善组织的资料,任何一个社会公众对有关数据、信息以及组织的详细财务报表,有权随时索要、复印、查询、质疑并得以答复,并且对慈善组织的项目运行状况和经营状况等方面均有提出异议的权利。我国可以比照基金会管理条例对基金会信息公开义务的规定,通过立法要求所有慈善组织都负有信息公开的法定义务,以此强化慈善组织的公开性,推进我国对慈善组织的社会监管。
  
  参考文献
  [1]杨团,葛顺道.中国慈善发展报告2009[M].北京:社会科学文献出版社,2009.272-280.
  [2]李勃.慈善监管:政府最大的“慈善困惑”[J].中国西部.2009(8).36.
  [3]夏之荷.审计揭示“中国母亲”真相[J].南都周刊.2007(12).42.
  [4]渠涛.民法理论与制度比较研究[M].北京:中国政法大学出版社,2004.78.
  
  作者简介:金佳卉(1985-),女,浙江金华人,法学硕士,就职于浙江省金华市中级人民法院,研究方向:民法、国际法。

论文来源:《时代金融》 2012年第14期
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